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《排污许可管理条例》解读:你要知道这些重要的变化

发表时间:2021-02-26 08:19
文章附图

  排污许可证制度已有30多年的历史。早在80年代就有了。各省、自治区、直辖市都颁布了与排污许可证管理有关的地方性法规或规范性文件,并据此向企业发放排污许可证。然而,环境保护部及其前身国家环境保护总局尚未在国家一级统一污染物排放许可证的管理。我国有《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》法律法规对项目建设阶段的环评审批进行规范,但在项目运营阶段,依靠水、气、声、固、土、海等子法律进行监管,比项目审批更重要的项目监管不受行政法规管理。现在国务院这个行政法规【0x9A8B】出台就是为了弥补这个不足。


  我们可以发现我国在环保领域的顶层设计,项目前端的管理靠的是环评制度,项目后端的监管靠的是许可证制度。通过目前排污许可证的复印件,我们还会发现,目前的“证书”绝不是一张纸那么简单,几乎和环评报告一样详细,但它和环评报告绝对不同:许可证上记录的内容都是有监督的。对象和数据都是“干货”;没有一份厚厚的环评报告那么“水”。一份许可证几乎可以清楚地说明企业污水排放的所有方面。现在生态环境局几乎不再拿出环评报告,正式批复,看一眼监测报告,然后去现场往返。目前执法人员只需持有排污许可证复印件即可,简单快捷,能更好的发现真实问题。


  这么多年过去了,排污许可证制度已经建立起来了,为什么还要费心去制定一个条例呢?


  排污许可证制度的改革和完善是在审批制度改革和政府职能转变的背景下进行的。通过环保体制改革(核心精神可见[0x9A8B)(国办发[〔2016〕81号),这是一项政策,而不是一项规定),我国的环保体制由以前的“重审批轻监督”转变为“简政放权(潜台词是不审批),事后重监督”,积累了经验。现在制定这个条例,可以弥补条例法律地位低下的缺点,固化这个制度改革的成果(官方称之为治理能力现代化)。


  1.为什么[0x9A8B还没有建立?因为前者没有身份


  一是确立排污许可证的法律地位,赋予其充分的地位和作用。


  《排污许可管理条例》第14条规定,法律可以对本法第12条所列事项设定行政许可。尚未制定法律的,可以通过行政法规设定行政许可。


  第十五条规定,本法第十二条所列事项尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规,因行政管理需要确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时行政许可。因此,生态环境部没有资格制定“许可制度”。有人要抬杠,说生态环境部是丫鬟。怎么大家都编好了《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》并且执行的很好?没错,但是从法律渊源上来说,规范性文件【0x9A8B】只有转圈圈才能长出几颗虎牙:比如你不办理排污许可证却排放污水,环保局可以用【0x9A8B】的处罚项处罚排污者,但处罚的名称不是“无证”而是“无证排污”。但是,《排污许可管理办法(试行)》可以直接处罚那些“无证”(国务院规定有资格设立许可制度)的人,不管你污染不污染。如果你认为在效果上没有区别,那也是对的,但从法律上讲,区别是黑白的。


  我国于2014年修订了《排污许可管理条例》,2015年修订了《行政许可法》,2017年修订了《排污许可管理办法(试行)》等。先后提出实施排污许可证管理制度。法律依据如下:


  现行《排污许可管理办法(试行)》第十九条规定,排放本法第七十八条规定的名录所列工业废气或者有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产经营单位以及其他依法实行排放许可管理的单位,应当取得排放许可。排污许可证的具体办法和实施步骤由国务院规定。


  现行《水污染防治法》第45条规定,国家依法实行排污许可证管理制度。实行排污许可证管理的企业、事业单位和其他生产经营者,应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物。


  现行《条例》第21条规定,直接或间接向水体排放工业废水、医疗污水以及其他取得排污许可证后方可排放的废水、污水的企业、事业单位和其他生产经营者,应当取得排污许可证;城市污水集中处理设施的运营单位还应当取得污水排放许可证。排污许可证应当载明排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向。排污许可证的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定,向水体排放前款规定的废水、污水。


  我们可以看到,《大气污染防治法》和《水污染防治法》授权国务院(而不是生态环境部)制定污染物排放许可的具体办法(这不是《环境保护法》授权的)。2016年11月,《大气污染防治法》(国办发[〔2016〕81号)开始实施全国排污许可证制度。原环保部于2016年12月发布了《[0x9A8B》(环水字[〔2016〕186号),并在火电(废气)和造纸(废水)行业进行了试点,总结了经验,本技术文件实施了该制度。需要注意的是,该文件的法律地位不如部门规章。2018年1月10日,《环境保护法》(环境保护部令第48号)作为实施排污许可证制度的重要基础文件(国办发[〔2016〕81号)下发,随后该制度被提升到部门规章的层面。《水污染防治法》是《大气污染防治法》的延续、深化和完善,主要实现地位提升。二是《环境保护法》发布后,排污许可证制度的法律法规体系


  《水污染防治法》的上游法律是全国人大制定的法律,如《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》、《排污许可证管理暂行规定》、《排污许可管理办法(试行)》等。目前最重要的两个下游规范性文件是《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(以后可能会改名)和《排污许可管理办法(试行)》。因为法规是在原《排污许可证管理暂行规定》的基础上编制的,所以试行办法一定会修改或更名为法规实施办法。作者建议关注环保实践的读者一定要把这两个文件研究透彻,因为它们将是污水处理单位最实用的规范。


  排污许可证的申请与建设项目环境保护分类环评相同,目前分为以下三类:

  

  重点管理单位自然会被列入《重点排污单位名录》进行管理,需要引起重视。这些单位肯定会成为环境执法的重点单位,毫无疑问,这些单位应该做出全面的回应。为简化管理单位,笔者建议做好环保账户管理。


  三、《条例》(以下简称方法)升级为《排污许可管理条例》的典型变化


  1.罚项力度:重罚


  20万起,不议价。一次性罚款最高100万,环保执法人员成为与税务稽查同级别。现在企业谈法律风险管控,一定要谈税收风险和环保风险,很少谈安全生产风险。这说明了环保的现状。


  2.关于处罚数量:罚款更多


  《办法》只规定了无证排污、非法排污、冒用材料、自我监控违法和未公开信息等五种情况下的处罚条款。《环境保护法》中的违约金条款远远超过了上述情况,增加了很多违约金。


  比如企业提供虚假材料骗取许可证,环保局只能在法规出台前收回许可证;条例生效后,环保局可按以下依据对单位进行20-50万的处罚。没有牙齿的老虎变成了参差不齐的老虎。为什么以前没有牙齿?因为根据《水污染防治法》第十三条,国务院部门规章可以对法律、行政法规规定的行政处罚的行为范围、种类和幅度作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,国务院部门规章可以对违反行政管理秩序的行为给予警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。因此,如果法律没有规定对骗取许可证的处罚,生态环境部无权处罚。相反,行政法规。请你自己比较一下下面几个从句的区别。【0x9A8B】第五十三条排污单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的,环境保护部门应当拒绝受理或者不予行政许可,并给予警告。


  【0x9A8B】第四十条排污单位以欺骗、贿赂等非法手段申请取得排污许可证的,由审批部门依法吊销其排污许可证,并处20万元以上50万元以下罚款,三年内不得再次申请排污许可证。


  再比如,《大气污染防治法》规定,未按照排污许可证的规定提交排污许可证实施报告的,属于处罚项目。这是没有惩罚的。即使没有填写排污登记表,《排污许可管理办法(试行)》也规定了5万元以下的罚款。


  3.环境保护信息公开


  《办法》规定,排污许可证正本和副本中的基本事项、承诺和许可事项应当公开。监督执法部门应当在国家排污许可证管理信息平台上公开监督执法信息、无证和违法排污单位名单。《固定污染源排污许可分类管理名录》进一步细化。


  4.“按证排放,按证监管”是创建排污许可证制度的宗旨。排污单位应当凭证书排放污水,环保部门应当根据证书进行监督


  企业环境监管从企业精细化逐步深化到对每个具体排污口的管理,排污口的信息化和监管精细化。


  从污染物浓度控制到污染物浓度和排放总量双重控制,实现了两个系统的一体化。


  针对当前雾霾防治工作,在排污许可证中增加了对重污染天气期等特殊时段排污单位排污行为的控制要求。《排污许可管理办法(试行)》第三十五条规定,违反本条例规定,排污单位有下列行为之一的,由生态环境主管部门责令改正,并处5万元以上20万元以下罚款;情节严重的,处以20万元以上100万元以下的罚款,并责令停产整顿;(二)特殊时期不得按照排污许可证的规定停止或者限制污染物排放。


  5.未来几个系统的整合、融合和顺畅监管


  排污许可证和总量、环境评价、环境保护税、排污权交易、环境统计、环境信息公开等制度是与排污许可证制度紧密相连的环境保护制度。


  总量控制制度与排污许可证的整合见上文第四条。


  环评和排污许可证制度完全衔接,主要体现在许可证的申请和审查阶段。


  企业的实际排放量将是征收环保税的主要依据,平台将与国家税务总局共享数据。估计企业想少缴税会冷,与其偷鸡不成钢。


  四.认证后监督的注意事项


  1.环境监测不仅有现场方法,还有在线方法


  除现场检查外,环境监管执法的方式还包括在线监测、通信、要求行政相对人提交或上传报告或材料、对与环境保护有关的设施设备进行采样、依法查封、扣押违法设备设施等,但最重要的方式是现场检查。清污单位应配合生态环境主管部门提供相关材料。在监管过程中,生态环境主管部门可以以排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证实施报告等材料为依据。如果你敢提供虚假材料,你将受到更严厉的惩罚。


  2.只要妨碍环境执法,可以处以20万以下的罚款。你不需要找借口说要检查废水废气


  第三十九条规定,排污单位拒绝配合生态环境主管部门的监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假的,由生态环境主管部门责令改正,处以二万元以上二十万元以下的罚款。


  关于这一点,我们先来看看青岛之前的一个案例。案情简介:青岛市环保局执法人员前往浦铁公司进行现场检查,被公司保安以未经公司负责人同意为由拒之门外。执法人员当场交付《排污许可管理办法(试行)》给他,请求协助调查。之后,局方做出了责任纠正的决定。针对公司提交的整改文件,我局认定其违反了【0x9a8b】(2008年修订)第二十七条,决定对其处以1万元罚款。该公司拒绝向法院上诉,要求撤销处罚决定。法院认为,根据[0x9a8b](2008年修订)第七十条规定,拒绝环境保护主管部门监督检查的,环境保护主管部门有权责令改正,并处以1万元以上10万元以下的罚款。原告的保安人员第一时间阻止执法人员进入工厂进行检查,理由是他们必须获得公司负责人的同意,这构成了拒绝检查执法人员。但鉴于原告事后积极整改,符合未成年人标准,被告在没有任何不当行为的情况下对其处以1万元罚款,故决定驳回原告的诉讼请求。


  3.明确当排污单位自我监测数据与生态环境主管部门现场执法监测数据不一致时,以生态环境主管部门的监测数据作为执法依据。以后不会再有纷争了。


  4.企业环保账户的管理地位更加突出


  依法开展自我监测,保存原始监测记录,及时提交实施报告。重点管理的排污单位需要与生态环境主管部门的监测设备联网。排污单位应当建立环境管理账户。污染物排放信息在国家排污许可证管理信息平台上公开的,原始监测记录和环境管理台帐至少保存5年。【0x9A8B】通过排污单位的自我监控、台帐记录和执行报告,夯实排污单位的主体责任,促进主动守法。

  

  5、《条例》的发布将为地方生态环境主管部门的监管带来更明确的法律依据,有利于管理部门依照排污许可证对企业污染物排放进行监管、直接进行处罚


  如果单位向环境局提交的排污许可证副本内信息是虚假的,环境局可以吊销其许可证并处100万以内的罚款;如果单位向环境局提交的排污许可证副本内信息是真实的,则之后如果单位违反许可证规定的事项,环保局直接可以据此处罚排污单位,而不需要再寻找其他法律法规规定的处罚依据。在《条例》发布前,这是不可想象的。《条例》强化了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”,而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体,排污许可证是排污单位承担“污染排放控制义务和责任的法律文书”,具有法定性、强制性,明确了排污单位按证排污的法律责任义务。实现了按证排污。


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